监狱重大决策合法性审查机制研究

作者:北京市监狱管理局    来源:北京市监狱管理局    点击数:99    更新时间:2017-07-21     文章录入:bgs


 

 
 
内容摘要:重大决策是影响监狱工作工作发展的重要行为。重大决策的正当性、合法性与合理性直接影响到监狱机关以及监狱广大干警的切身利益。因此,在重大决策过程中进行合法性审查具有极为重要的现实意义。这种合法性审查在现实中遭遇着一些难题而处于困境之中,所以需要监狱因地制宜,结合监狱工作实际在制度设计、合法性审查主体、程序、内容上下功夫,做文章,建立健全监狱重大决策合法性审查机制,推进以法治监和法治监狱的建设。 
关键词:监狱 重大决策 合法性 审查机制
 
重大行政决策合法性审查机制是法治中国的重要组成部分,是广大行政机关法制工作的重要内容,是我国全面推进依法行政的重要举措。监狱作为行政机关和司法机关,建立健全重大决策合法性审查机制既是监狱性质的本质要求,也是推进监狱工作不断发展、推进监狱工作法制化和依法治监进程的必由之路。因此,研究监狱重大决策合法性审查机制是当前监狱理论工作的新课题,也是监狱工作法制化之路的新实践新探索。
一、重大行政决策合法性审查的由来
2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出建设法治政府的奋斗目标。2008年国务院印发《关于加强市县政府依法行政的决定》提出了市县政府行政要做到科学、民主、依法决策,并在市县政府进行试点。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》对加快法治政府建设提出了新的要求。并强调“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或审查不合法的,不能提交会议讨论,作出决策”,从而使合法性审查成为重大行政决策的必经程序。重大行政决定合法性审查也从此前地方市县政府的基层实验走向全面规范之路。
2014年10月23日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》经中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。指出,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论;要求积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
应当讲,重大行政决策合法性审查是党中央、国务院对全国行政工作的顶层设计和基本要求,是由政府主导的一场改变工作程序和工作作风,实现决策民主化、科学化、法制化的,从而使国家大政方针得意贯彻落实并取得时效的自上而下的改革和探索。这对今后监狱工作发展提供了方向和机遇,是今后监狱工作重点。
二、重大行政决策概念与监狱性质的契合
对于重大行政决策概念的认知,专家和理论学者众说纷纭,莫衷一是。尽管大家的分歧较大,但在共性的认识上可谓达成一致,不管是中央还是地方政府,或是各个行政机关凡事有关政策事宜皆由法制机构或咨询有关专家进行审查,要求公众参与其中。界定重大行政决策又必须在行政决策的基础上,行政决策是管理决策的一种,它是国家行政机关和行政人员在履行行政职能过程中,为了有效地管理国家政务和社会公共事务而进行的各种决策。所以,重大的行政决策是由较高层作出指示,须有对国家政策维护、对社会有价值和对人民有益的决策,使得围绕这个决策统筹安排工作,进行下一步的规划和部署,是一个全局性、政策性和战略性的顶层设计。
监狱从广义上是行政机关的一种。从政府及其下设委办局的机构建制来看,被列入了行政机关的范畴。但是,监狱本身又具有独特的性质。根据《监狱法》中规定,监狱是国家的刑罚执行机关。其法定职能是对已经生效判决进行执行,对罪犯进行关押改造。从职能上讲,行政机关一般都具有行政许可权限,而监狱机关则没有行政许可权限,其权限并不针对广大人民群众,只局限在少数特殊群体当中,因此,其权限局限于刑罚执行,局限于司法范畴。因此,国家层面上提及的重大行政决策的概念并不适用于监狱。因此,笔者将国家层面的重大行政决策结与监狱特殊的性质进行结合,在落实国家既定方针政策的角度,认为在监狱层面,适用重大决策这个概念更为适宜。在监狱层面上,重大决策合法性审查是指监狱机关在处理监狱事务时,为确保监狱安全稳定,确保监狱不断发展,确保监狱各项决策符合国家法律规定,从而达到预定的目标,根据一定的情况和条件,运用科学的理论和方法,运用法律作为标准和依据,系统的分析主客观条件,在掌握大量的有关信息的基础上,对所要解决的问题或处理的事务,做出决定从而实现依法治监的过程。在整个国家机器广泛建立重大行政决策合法性审查机制的形势下,监狱不能置身事外,必须要在监狱建立重大决策合法性审查机制。这是建立“法治中国”,实现“依法行政”对监狱工作的客观要求。
二、建立监狱重大事项合法性审查机制的重要意义
一是建立并完善监狱重大事项合法性审查机制,使合法性审查成为监狱重大决策作出的必经程序,对于贯彻依法治国基本方略、推进依法治监、加快建设法治监狱具有重要意义。
二是建立并完善重大决策合法性审查机制是建设社会主义政治文明的根本要求,是实现社会主义法治监狱和现代化监狱的根本要求。实现决策法制化、科学化对于国家的政治生活和政治发展具有极其重要的意义。加强重大决策工作的关键在于坚持科学决策、民主决策、依法决策。决策的科学化、民主化、法制化是社会主义民主政治建设的重要任务,是实行民主集中制的重要环节。实行依法治监是贯彻执行依法治国基本方略的需要。监狱作为国家专政机器,作为刑罚执行机关,作为把罪犯改造成为守法公民的主要场所,理应在实施依法治国方略中发挥积极而重要的作用。实行依法治监既是依法治国方略的重要组成部分,同时也为推进依法治国发挥着不可替代的作用相对于具体监狱工作而言,重大决策更带有全局性,影响到监狱事业的根本发展和广大监狱人的重大利益,在监狱重大决策难以通过行政诉讼实现救济的情况下,由监狱自身建立合法性决策机制,进一步规范重大决策合法性审查和决策程序,建立和完善监狱重大决策的各项制度,切实贯彻实施对重大决策合法性的审查,自觉依法决策,对于建设法治监狱和社会主义监狱文明具有重大的现实意义。
三是建立和完善重大决策合法性审查机制是监狱自我完善和发展的必然选择。1995年1月,司法部提出,在今后一个时期,监狱工作的目标是坚定不移,量力而行地逐步将监狱建成现代化文明监狱,而建设现代化文明监狱总的要求是:真正达到“法制健全,执法严明,监狱的整体水平实现法制化、规范化、科学化、现代化”。而现代化文明监狱的一条很重要标准是:是否建立了行之有效的监管制度体系,是否对罪犯实行了依法、严格、科学、文明管理。实行依法治监既是一个目标,同时更是一个手段,是实现创建现代化文明监狱目标的一个基本手段和主要手段。由此可见,建立并完善重大决策合法性审查机制,既是监狱工作发展的必然要求,也是实现监狱工作法制化必由之路,只要从体制上做文章,建立一套切实可行,能够保障监狱各项工作合法开展的机制,才能够切实推动监狱工作的自我完善和发展。
四是重大决策合法性审查是保障监狱机关和广大干职合法利益的必然要求。依法决策是民主决策、科学决策的可靠保障。随着依法治国理念的不断深化,随着公众对依法行政要求的不断提高,监狱工作也越来越受到民众和有关机关的监督。诉讼、信访、法院以及检查院对监狱工作的司法建议近些年在监狱工作中层出不穷,这说明监狱工作在依法决策上产生了问题,受到了质疑。这必然要求监狱必须树立“依法”“守法”的外在形象。坚持依法治监,建设法治监狱是维护监狱和监狱干职利益的根本要求。重大决策要符合法治社会发展规律,着力解决监狱发展过程中存在的普遍性问题和深层次矛盾。监狱的决策质量和水平集中反映了监狱的执法水平和管理水平,如果政策失误过多,决策成本过高,都将直接损害决策部门在广大干职心中的形象,影响监狱在广大民众心中的形象。只有经过法律程序检验的重大决策,才能更好地维护刑罚执行机关以及广大干群的利益。正因为科学民主决策如此重要,建立健全重大决策的合法性审查机制,就成为决策科学化、民主化的关键。
三、重大决策合法性审查机制的构建
开展重大决策合法性审查工作,使重大决策的合法性审查成为决策出台的必经程序,充分发挥合法性审查对重大决策的保障、纠偏作用,就必须建立健全一套完整、科学的机制,形成依据有力、主体合理、程序规范、内容明确、权限明确、权责清晰的重大决策合法性审查工作模式。具体而言,笔者认为应该做好以下几项工作:
(一)用制度建设推动、保障重大决策合法性机制的建立与实施
法律法规、制度等规范性文件是确立各行各业工作机制和工作模式的标准,重大决策合法性审查机制的建立和健全也同样如此。到目前为止,从国家层面上讲,宪法、法律、法规总均未对合法性审查方面做出明确的法律规定,在中央层面,也仅限于党的决议和国务院的决定,在地方政府层面,体现在政府行政规章上。因此,重大决策合法性审查的立法工作还存在严重滞后,法律位阶较低,且各地方规定的审查程序、范围也不尽相同。这就更加要求单位层面要再重大决策合法性审查的制度建设方面下功夫做文章。行政机关、执法机关要想达到建立健全合法性审查机制的目的,必须从顶层设计入手,自上而下,通过建立完善的合法性审查制度,才能够有效的推动合法性审查工作模式和机制的建立和运行。所以,建立健全重大决策合法性审查机制,首要在于建章立制。监狱当前的任务就是制定一套重大决策合法性审查机制的规章制度,作为监狱制度体系的重要组成部分。在合法性审查立制的内容上要注重可操作性。在立制过程中,通过对重大决策合法性审查的范围、主体、标准、程序、责任机制等进行明确的界定,相关规定应当摆脱笼统、抽象的定性描述,而进行细化、系统的可操作性说明。尤其是如何保障将专家论证、风险评估、内部审查、集体讨论等制度化,是合法性审查立制中需要考量的重要任务。另一重点是合法性审查的程序规定,要通过设定科学合理、严谨可行的审查程序,以确保其对审查实践的指导作用和规范作用。只有这样,才能确保重大决策合法性审查作为完整的工作模式和工作机制能够有效的确立、规范的运行、充分的保障、作用最大化的实现。
(二)加强重大决策合法性审查主体建设,用专业、高效、合理的合法性审查主体队伍确保重大决策合法性审查工作的有效落实
审查主体的设置的科学性具有重要的意义,这关系到决策的理性、效率的保障以及对合法、公正价值的维护。关于重大行政决策合法性审查的主体,国务院出台的《决定》和《意见》的规定存在一定差别。《决定》规定重大行政决策应该交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查,但是《意见》仅规定了法制机构作为其审查主体。笔者通过检索各地的相关规定,发现多是将法制机构确定为合法性审查主体,具体表现为政府的法制部门或者各个部门自己的法制办。 比照政府以及其他行政机关的做法,监狱应当将监狱法制部门作为重大决策合法性审查的主体。这样的主体设置实际上存在很大的问题和不足,具体为一是审查主体缺乏中立性。监狱法制机构作为监狱的内设部门,期工作人员均为监狱干警组成,在重大决策合法性审查过程中,必然会受到职业倾向的影响,受到各级领导的影响,很难保证决策合法性审查意见的完全中立,其科学性和中立性难以保证。同时,就目前情况而言,监狱的法制部门建设还不健全,法制工作人员在担负重大决策合法性审查的同时还有繁重的业务工作开展,也很难保证投入更多的精力在合法性审查工作上,也在一定程度影响合法性审查工作的效果;二是有限的专业能力降低了审查的效率及科学性。重大决策一般具有涉及范围广、影响深远、专业性较强等特征。特别是某些专业领域的规划,超出了法制部门的专业能力以及决策审查能力。这种情况如果依旧要求由监狱的法制部门进行审查,则会出现一些不合理的现象出现,无疑会降低审查的科学性,也无法保证审查的效率。
鉴于此,监狱重大决策合法性的审查主体的设置一定不能局限在监狱体制内部,必须要充分借助社会法律资源。最合理的主体设置应该包含监狱法制工作人员、律师、社会法律专家、干职代表。当前,监狱的法律顾问制度已经初步建立,但是法律顾问制度还仅仅局限在律师层面,未能吸收法律专家成为顾问团队。因此,在监狱重大决策合法性审查工作中,当前能够实现的是监狱法制工作人员和律师参与到合法性审查工作中。因此,监狱应当一方面大力加强监狱法制部门和法制队伍建设,科学设立法制部门编制,合理配置法制工作人员,提高法制工作人员的业务能力和专业水平,形成编制科学、人员合理、专业性强的法制工作部门及队伍;另一方面科学设立法律顾问团队,在律师的基础上,吸收社会法律专家,形成专业覆盖全面的法律顾问团队。同时,根据重大决策的属性适时吸收干职代表参加合法性审查。这样,才能确保形成符合工作要求、能够做出科学论断的重大决策合法性审查主体。
(三)明确重大决策合法性审查的程序规定,用规范、科学的程序确保重大决策合法性审查工作切实的取得效果
合法性审查必须有法定程序作为依据,并严格遵照法定程序进行。在监狱层面,法定程序的理解应为相关程序必须由监狱现行规章制度予以明确,用程序的制度化确保程序的贯彻落实。明确和科学的审查程序设计是保证重大决策合法性审查高效、规范、可持续进行的基础,也是防止合法性审查恣意、弱化与形式化的重要途径。合理的审查程序设计应当包含以下几个方面:首先,要明确一项基本也是最重要的原则“非经合法性审查不得决策”,将重大决策合法性审查作为决策的先决条件,重大决策作出的必经程序;其次重大决策合法性审查要明确审查流程的各个环节,并将其制度化。当前,合法性审查程序首要的是明确审查流程的基本环节,并通过制度化建设,实现审查程序的规范化设置,改变零散而流于形式的合法性审查程序,提升其实际操作性。这些基本环节,至少应当包括:合法性审查材料的提交、对审查材料的接收和登记、对提交材料的审查、审查机构与决策承办机构意见的沟通和不同意见的处理、合法性审查意见的提出及表现形式、合法性审查意见的提交、合法性审查意见的地位和作用、合法性审查人员的权限和责任、合法性审查的记录和归档、合法性审查意见对决策的影响及救济等。在程序中,尤为重要的是合法性审查意见对决策的影响及救济。实际工作中,如果合法性审查意见作出了,但是决策部门在决策中没有考虑合法性意见就作出决策应该如何处理。这是合法性审查工作中存在的重大难题,也是研究逐步科学重大决策合法性审查机制中的一个重点。目前可以做到的是对重大决策作出未采纳合法性审查意见的情形,由合法性审查主体进行记录,并明确相关责任。此种做法只能讲重大决策的法律责任归于决策机关,减少或转移合法性审查主体的责任,但是对确保重大决策的科学性、合理性没有根本上的实际意义。因此,规定救济途径就显得更为重要。笔者认为对于此,应当引入复议制度,对重大决策作出后,对未予以采纳的合法性审查意见,合法性审查主体可将合法性审查意见报请上级合法性审查主体部门作出复议,未经复议重大决策不得执行。同时规定责任倒查制度,用责任追究来约束决策主体以确保决策主体在作出决策的过程中弱化权利理念,增强合法性理念,从而确保合法性审查工作能够有效发挥作用。
(四)明确重大决策合法性审查的内容,确保重大决策合法性审查工作能够做到有的放矢
重大决策合法性审查必须要结合监狱工作的实际确定审查的内容。只有内容明确了,重大决策合法性审查工作才能不做无用功,不走冤枉道,具有针对性,才能充分发挥对监狱工作的参谋和保障作用。监狱系统内的重大决策,有别于政府以及其他行政机关。最明显的就是监狱的重大决策对社会公众的影响力有限,因为其没有行政许可权限,并不对社会大众进行决策,所以其重大决策更加针对的是监狱事业发展的本身,具有内部性的特点。因此,设定监狱重大决策合法性审查的内容必须立足监狱工作实际,从监狱工作不断发展的角度进行设计。笔者认为监狱重大决策合法性审查的内容至少要包括以下方面:
一是监狱规章制度的制定与实施;二是涉及监狱广大干职利益方面的重要决策,在此内容的合法性审查方面,必须要征求广大干警意见,把干警吸收为合法性审查主体从而实现国家规定的公众参与。比如清河分局实施的班车通行制度、五科楼房的居住使用范围等方面;三是涉及干警重要行政处罚和组织处理,要对其处理决定、处理依旧、处理程序进行合法性审查;四是监狱重大经济活动的合法性审查,包括对政府采购、基础建设、监狱资源利经营等工作的过程、法律文书(合同等)的合法性审查;五是监狱重大法律纠纷处置,尤其是涉及信访、诉讼等监狱需作出经济赔偿或补偿方面的决策;六是监狱资产的重大处置,包括国家征地、土地置换等方面的决策;七是对涉及罪犯的有关重大决策,比如罪犯的处罚、罪犯的信访和举报、罪犯死亡处理善后等,在此需要说明的是由于罪犯减刑、假释等有明确的法律程序和审批机关,因此不列入监狱重大决策合法性审查的范围;八是其他决策部门认为应该经过合法性审查的决策。
四、结语及价值展望
权力和责任是对应的。在我国越来越重视重大决策合法性审查的今天,建立合法性审查的工作责任机制已十分必要。责任机制的建立有利于规范合法性审查工作,明确奖惩,一方面调动审查人员的积极性,另一方面增强其责任感。合法性审查人员的责任机制应当包括三个方面:一是是否对重大决策发挥了辨识作用,充分提示哪些决策属于重大决策,应当进行合法性审查;二是是否按照合法性审查的工作要求进行了审查,在形式、内容、程序等方面是否做到了合法性审查制度的要求;三是是否将合法性审查工作做到位,可以从重大决策的后续评估、审批以及决策实施状况等方面,判断重大决策的合法性审查是否充分。从以上三个方面入手,建立相应的责任机制,对未尽到岗位职责的人员进行责任追究,为重大决策合法性审查提供制度保障。
改革促进发展,法治成就伟业。重大决策的合法性审查关系到监狱工作的成败。依法决策、民主决策、科学决策是对监狱决策的基本要求,是《纲要》、《决定》和《意见》的核心内容在监狱工作中的具体体现,也是推进依法治监,建设法治监狱的必然要求。作为监狱的工作人员,我们有义务、有责任去研究如何做好监狱重大决策合法性审查工作,运用法律的武器为监狱事业的发展保驾护航,从而实现监狱的不断发展。
 


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